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准确运用规范性文件正当性审查 ,推进税务执规则范历程
2021.04.22

税务规范性文件 ,是指县以上税务机关遵照法定职权和划定程序制订并宣布的 ,影响纳税人、缴费人、扣缴义务人等税务行政相对人权力、义务 ,在本辖区内具有普遍约束力并在一定限期内重复适用的文件 。税收规范性文件正当与否 ,直接关系税务机关是否依法行政 ,直接关系纳税人的正当权益 。一直以来 ,规范性文件的正当性审盘问题 ,是各方关注的焦点 ,本文简要先容下税务正当性审查的政策要点 ,以资助行政相对人合理运用正当性审查 ,推动依法治税历程 。

一、正当性审查提出的途径

税务行政相对人对税务规范性文件申请正当性审查 ,主要有三个途径:

1.行政复议时

依据《行政复议法》第七条 ,“公民、法人或者其他组织以为行政机关的详细行政行为所依据的下列划定不正当 ,在对详细行政行为申请行政复议时 ,可以一并向行政复议机关提出对该划定的审查申请” 。

《税务行政复议规则》第十五条 “申请人以为税务机关的详细行政行为所依据的下列划定不正当 ,对详细行政行为申请行政复议时 ,可以一并向行政复议机关提出对有关划定的审查申请;申请人对详细行政行为提出行政复议申请时不知道该详细行政行为所依据的划定的 ,可以在行政复议机关作出行政复议决议以条件出对该划定的审查申请” 。

需要提醒注重的是 ,一是在行政复议时 ,行政相对人一样平常应在申请复议时一并向复议机关提出正当性审查申请 ,可是若是税务机关未见告行政相对人详细行政行为的依据 ,或行政相对人不知道详细行政行为依据 ,可在作出复议决议条件出;二是 ,所提出审查的规范性文件应是本案详细行政行为所依据的文件 ,与本案无关的不可提出 。关于因并非所依据文件而被驳回的案件 ,在果真的行政诉讼案例中有较多体现 ,如袁亚丽与北京市东城区国家税务局等二审(北京市第二中级人民法院行政讯断书(2018)京02行终799号)中 ,提出对国税发〔2006〕93号文并非征管分局作出被诉征税行为的依据 ,不属于本案审查规模 ,未被法院接纳 。

2.行政诉讼时

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条 “公民、法人或者其他组织以为行政行为所依据的国务院部分和地方人民政府及其部分制订的规范性文件不正当 ,在对行政行为提起诉讼时 ,可以一并请求对该规范性文件举行审查” 。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的诠释》第二十条:“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条划定的规范性文件 ,应当在第一审开庭审理条件出;有正当理由的 ,也可以在法庭视察中提出” 。

需要注重的是 ,一是行政诉讼中应在一审开庭审理条件出正当性审查请求 ,若有正当理由的 ,在法庭视察中提出;二是与行政复议相同 ,所提出的审查文件应是本案所依据的文件 。如在黄少峰、泉州市地方税务局直属税务分局、泉州市地方税务局等其他二审(福建省泉州市中级人民法院行政讯断书(2017)闽05行终334号) ,黄少峰二审中才请求对财税〔2016〕23号文件及泉建房〔2012〕25号文件举行审查 ,因此未被法院接纳 。

3.其他情形

《税务规范性文件制订治理步伐》第四十条“税务行政相对人以为税务规范性文件违反执法、规则、规章或者上级税务规范性文件划定的 ,可以向制订机关或者其上一级税务机关书面提出审查的建议 ,制订机关或者其上一级税务机关应当依法实时研究处置惩罚” 。

与行政复议或行政诉讼历程中提出正当性审查差别的是 ,前两者提出的正当性审查的规范性文件是案件中详细行政行为所依据的文件 ,而该条中 ,纳税人可以对种种规范性文件提出审查的建议 ,没有限制 。

二、正当性审查的时间

由于行政复议有时间的限制 ,因此《行政复议法》对正当性审查的时间也举行了明确的划定 ,凭证《行政复议法》及《税务行政复议规则》 ,申请税务行政复议时一并提出对有关划定的审查申请的 ,行政复议机关对该划定有权处置惩罚的 ,应当在30日内依法处置惩罚;无权处置惩罚的 ,应当在7日内凭证法定程序逐级转送有权处置惩罚的行政机关依法处置惩罚 ,有权处置惩罚的行政机关应当在60日内依法处置惩罚 。

需要注重的是 ,在正当性审查处置惩罚时代 ,应中止对详细行政行为的审查 ,行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理 ,应当见告申请人、被申请人、第三人 。行政复议的审理时间一样平常为60日 ,经批准可延伸30日 ,若是一并申请了正当性审查 ,则最多可能会对行政复议的时间影响60日 ,因此一项涉及正当性审查的行政复议的时间可能会抵达150日 。

三、正当性审查提出的理由

《行政复议法》和《行政诉讼法》中提到的理由是以为规范性文件不正当 ,而在《税务规范性文件制订治理步伐》第二十二条枚举了政策规则部分在对规法性文件正当性审核内容 ,这些内容可作为规范性文件是否正当的判断标准:

(一)是否逾越法定权限;

(二)是否具有法定依据;

(三)是否违反执法、规则、规章以及上级税务机关税务规范性文件的划定;

(四)是否设定行政允许、行政处分、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税务规范性文件设定的事项;

(五)是否违法、违规减损税务行政相对人的正当权力和利益 ,或者违法、违规增添其义务;

(六)是否违反本步伐划定的制订规则或者程序;

(七)是否与本机关制订的其他税务规范性文件举行衔接 。

由于大都规范性文件是对上级文件的细化 ,因此 ,在实践中正当性审查的主要偏向是是否违反上位法 ,或者是否违法、违规减损税务行政相对人正当权力和利益 ,或者违法、违规增添义务 。

四、正当性审查的历程与形式

正当性审查一样平常是税务机关内部的文件审查形式 ,审核历程中以为有须要的 ,可以通过召开座谈会、论证会等形式听取相关各方意见 。

2021年 ,在《关于进一步深化税收征管刷新的意见》中提出坚持依法治税 ,善于运用法治头脑和法治方法深化刷新 ,一直优化税务执法方法 ,着力提升税收法治化水平的事情原则 ,到2022年 ,在税务执规则范性上取得主要希望 。税务规范性文件正当性审查是行政相对人加入推进进税务执规则范的主要途径 ,税务行政相对人也应合理运用正当性审查维护自身利益 。

作者:金年会江苏税务师事务所合资人/手艺总监  戴旭峰

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